小额贷款公司：市场作用及行业监管分析
2012-10-09

自2008年地方政府开展小额贷款公司试点工作以来，小额贷款公司发展迅速，截至2012年6月末，全国共有小额贷款公司5267家，实收资本4700亿元，从业人员5.84万人，贷款余额4892.59亿元，上半年新增贷款977亿元。然而，伴随着小额贷款公司的快速发展，其行业监管乏力的问题日益凸显，系统性风险正在酝酿，应未雨绸缪，加强小额贷款公司的行业监管。

目前我国小额贷款公司市场作用分析

积极影响

弥补正规金融缺口。一是发挥“资金集聚”效应，将过去处于“灰色地带”分散的民间资金和非法的民间融资转变为集中管理合法的公司信贷行为。二是起到“拾遗补缺”作用，对急需信贷资金支持但受抵押担保或银行信贷条件限制而难以得到贷款的小企业及个人，给予一定的资金支持。三是搭建“资本转化”桥梁，推动大量民间资金向金融资本转化。

规范借贷行为。从小额贷款公司的运作实践看，在融资的合法性、规范性、安全性等方面都明显强于民间借贷，可以促使更多的民间闲散资金逐步向阳光化、集约化方向发展。

服务弱势群体。小额贷款公司经营范围有明显的区域特征，对地方弱势群体融资需求的信息敏感度高，能及时作出反应，有效缓解小企业、农户等弱势群体融资难问题。小额贷款公司担保方式灵活，贷款手续相对简便快捷，客户1～2天就可取得贷款，最长一般不超过5天，金融服务效率明显高于正规银行业机构。

主要问题

资金来源复杂。小额贷款公司的资金来源已由注册资本金和不超过注册资本金50%的银行贷款，扩展到股东和利益相关人的实体资本注入、私募资金甚至包括违规挪用的银行信贷资金等。尤其是小额贷款公司利用其可以合法发放贷款的社会影响力，足以迷惑相当一部分不明真相的社会公众，并向其非法吸收存款，加之监管失位，非法吸收社会公众存款或非法集资牟利的违法风险正不断加大。

资金投向盲目。小额贷款公司存在趋利性、盲目性、随意性、自发性和隐蔽性等特点，资金流入一些国家限制或禁止的行业，使部分不符合产业政策的企业维持着生存，导致局部的无序竞争，制约了经济结构的调整和信贷结构的优化，削弱了宏观调控政策的实施效果。

业务管理混乱。一是变相提高利率，恶意规避监管。部分小额贷款公司在计收贷款利息的同时，往往收取财务顾问费和手续费等，或强迫客户接受与其有关联关系的担保公司为客户担保，通过收取担保费用变相抬高利率。典型调查反映，民营小额贷款公司实际月利率普遍超过3%，借款人负担较重。二是股东抽逃资本金。个别小额贷款公司成立后，股东就以借款形式将入股资金借回，并长期占用。三是内部管理混乱，存在现金结算。或以现金形式收取贷款利息；或在客户大额现金还贷时，当日直接将现金贷于他人；或指使客户在节假日以现金还款，并截留作其他用途。四是通过账外经营，掩盖不法行为。据业内人士透露，有小额贷款公司存在账外经营行为，将非法筹措的资金从账外高息放出，或掩盖超过规定上限的利息收入。这部分资金的进出主要通过个人账户流动，难以查实。

人员素质参差。一是高管人员整体素质不高。如安徽省阜阳市13家小额贷款公司24名高管中，从事过金融工作的仅占47%。二是难以实施有效的岗位制衡。信贷管理人员数量明显不足，兼岗现象较为普遍，从业人员素质参差不齐。三是管理手段较为落后。部分小额贷款公司贷款管理甚至还处在封闭式、手工处理阶段，“贷款三查”流于形式，过度依赖借款人的社会关系和较高利率对风险的覆盖，贷款安全难以得到有效控制。

经营风险蔓延。小额贷款公司的风险与银行机构息息相关，有蔓延渗透之势。一是相当部分运作资金由银行存款转化而来，导致银行存款的流失。二是一些在银行有贷款的小微企业由于资金需求不足，通过小额贷款公司等非正规金融组织以高成本补充资金，一旦不堪高利率重压抽逃资金、破产倒闭或逃逸，将导致银行信贷资金损失。三是部分涉及民间借贷的借款人先归还高成本借款的倾向明显，加大了银行债权回收难度。四是不少企业通过小额贷款公司发放的过桥贷款掩盖向银行借款的真实风险。五是一些资本实力雄厚和规模较大的民营企业在类集团化模式下，正实现民间资本向银行、担保、典当以及小额贷款公司的全方位渗透，可能导致风险从其他行业蔓延到银行业金融机构。

发展前景不明。在小额贷款公司牌照的抢夺战中，相当部分股东并不看重小额贷款公司自身的经营，而是希望能藉此向村镇银行过渡。《村镇银行管理暂行规定》要求，设立村镇银行的必要条件之一是以境内银行为主要股东，占20%或以上的股份，这基本堵死了小额贷款公司向村镇银行的蜕变之路，使得一些期望转化为村镇银行的小额贷款公司发展方向不明。

行业监管分析

随着小额贷款公司的迅速扩张，其经营管理混乱与行业监管薄弱的矛盾日趋尖锐，风险不断累积，系统性风险已初现端倪，一定程度上破坏了金融秩序的稳定，进而影响到整个社会的安定。应迅速建立规制健全、监管有力、层次清晰、职责明确的行业监管体系，在扼制和化解现有风险的基础上实现行业健康有序发展。

监管现状

监管法制缺失。目前，小额贷款公司监管依据仅有2008年5月银监会和中国人民银行联合下发的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，以及各地方政府以此为蓝本制定的各类实施细则，行业监管基本处于无法可依、各行其道的状态，在法制建设方面基本空白。

监管体制涣散。一是集中监管缺失。从全国范围来看，目前小额贷款公司日常监管和风险处置由地方政府负责，在中央层面无人负责，监管制度缺陷明显。二是监管规范空白。目前小额贷款公司监管制度基本空白，各地政府在公司治理、业务操作规程、内部控制制度等方面各行其是，缺乏统一的行业标准和规范。三是监管协调困难。地方政府在监管过程中涉及的有关部门包括金融办、财政、工商、公安、银监、人行等诸多部门，难以厘定职责分工。

监管措施不力。一是准入审批重形式轻实质。一些政府主管部门主要关注股东出资和下级政府无实质意义的承诺，而对股东的资质、关联情况和入股资金来源的审查流于形式，关联股东超比例、股东无实际出资能力等现象时有发生。二是监管力量严重不足。虽然主管部门出台了一些监管规定，但各市、县等基层政府监管部门现有组织机构和人员配备，应付审批工作尚应接不暇，日常监管难以有效深入。三是监管专业性不强。小额贷款公司属准金融机构，要求较强的监管专业性，地方政府监管部门难以胜任。四是存在重发展轻规范的监管导向。地方政府监管部门往往注重信贷投放数量，忽视规模扩张带来的经营风险，存在重发展轻规范的监管误区。

监管模式的可行选择

自上而下成立专门监管机构

作为一个新兴行业，小额贷款公司、担保公司、典当等非正规金融机构近年来发展迅猛，并且具有一定的发展潜力。自上而下成立专业的监管机构，是一种立足长远发展的选择。

优势：一方面可以保证监管的全局性和完整性，统一号令、明确职责，便于协调各部门、各方面的利益，并形成强力高效的指挥。另一方面可以保证监管专业化，确保监管的效能。

难点：新设高级别的监管机构，需要协调多方关系，动用庞大资源，头绪繁多，且应当有较长时间的规划和论证，难以一蹴而就。在当前小额贷款公司急需要成立强有力监管机构开展监管的现状下，一步到位成立专业监管机构可能只是望梅止渴。

由地方政府有关部门履行监管职责

考虑到小额贷款公司的发展现状以及其为小企业、“三农”提供金融服务的市场定位，由政府有关部门实施监管成为一种选择。

优势：一是政府部门实施监管，易于协调和沟通，能够充分运用财政等手段补充行业资本，充分体现其功能属性。二是有利于与国务院各部委的监管衔接，做到政令通达。三是能够调动一定的社会资源，有效化解风险，打击非法金融。

难点：政府方面缺乏专业的金融监管人才，在监管过程中无论是在监管制度的建立，还是在监管人员的配备上都难免捉襟见肘，没有专业的监管经验，难以胜任监管专业性需要。

由专业的金融监管机构——银监会全面负责监管

优势：可以充分借鉴和吸取国内外银行业监管的良好经验，运用先进的监管手段和有力的监管措施，实现有效监管。有从中央到地方完备的组织机构，人员素质较高，专业性较强，对风险管理有十分丰富的经验，可以迅速上手，减少培训成本，强化监管效果。

难点：一是组织协调上先天不足。作为垂直领导的银行业监管机构，银监会无论是从工作职责还是工作方式上，都带有较强的独立性，与地方政府有关部门主要是正常的工作联系，缺乏指挥领导力，协调和沟通力不足。二是缺乏资本补充和风险处置手段，且银监会如果同时监管银行业和小额贷款公司，存在行业利益冲突问题。三是在日益壮大的银行业体系面前，银监会的监管力量已基本达到极限，无力承担新的监管任务。

在中央层面确定一个宏观部门牵头建立小额贷款公司监管部际联席会议制度，在地方层面仍由地方人民政府履行日常监管职责

优点：在中央层面，便于高层次的协调沟通和资源整合，充分调动各方面资源，充分考虑各方面利益，保证监管的全面性和平衡性。在地方层面，充分调动地方政府的积极能动性，立足现有力量，便于操作。面对小额贷款公司行业发展与亟须整治的现状，可以迅速建章立制、整合资源来开展监管，以解燃眉之急。

难点：一是部际联席会议缺乏效率。由于部际联席会议的组织形式相对较为松散，难以对各部门形成强力的约束，各部委往往会从本部门利益出发议事论事，易形成推诿扯皮。二是地方监管体制不畅，监管力量不足。

从我国小额贷款行业的整体现状来看，亟须整肃行业、严控风险，因此倾向于采取最后一种监管体制，并做好下列相关工作：一是地方政府具体负责小额贷款公司市场准入与退出监管，并负责日常监管工作。二是人民银行将小额贷款公司纳入账户管理系统和征信系统，并为其提供信用体系支持和技术支持。三是各有关部门在监管专业技术、税收等方面给予支持，由此形成地方政府与有关部门多方合作的机制，合力防范和化解小额贷款公司存在的行业风险。

相关政策建议

加快法规制度建设。建章立制，对小额贷款公司的市场定位、准入标准、业务范围、风险管理、监管主体、违法责任进行统一规范。在清理与整合部门规章和地方法规及规范性文件的基础上，研究构建较为完善的法规体系，使小额贷款公司的经营和监管真正实现有法可依。

提升监管专业水平。一是在现有的监管框架下，进一步充实政府监管部门尤其是基层监管力量，提高监管有效性和覆盖率。二是参照商业银行监管理念、经验和模式，切实改进和加强对小额贷款公司的业务监管。三是加强对高管人员的动态考核和业务指导，落实好合规性监管要求，有效规范市场不正当竞争行为。四是引导小额贷款公司逐步落实好各项监管要求，加大小企业和“三农”服务力度，为可持续发展奠定更广阔的空间。五是加强对与小额贷款公司有合作关系银行机构的监管，构建防火墙，避免小额贷款公司风险向银行传递。

发挥小贷公司作用。积极引导新设立的小额贷款公司向县域、向偏远落后地区延伸，满足金融服务不充分地区对信贷资金的有效需求。同时，督促小贷公司履行社会责任，依法合规经营，合理确定贷款利率水平，切实提升小额贷款公司内部管理能力，发挥公司治理和内控机制的作用，建立和完善风险防范体系。

加强信息披露。监管部门应出台强制性信息披露规定，以便于市场参与者对小额贷款公司资本金规模、资金投向、盈利水平、风险管理等方面进行评价，增强市场对小额贷款公司的约束力，促进其经营管理更加规范。及时、真实与完整的信息披露，还可以提高银行、企业和社会公众对小额贷款公司的了解和认知度，扩大业务合作空间。

寻求政策扶持。一是出台优惠财政税收政策。如减免部分服务“三农”、小企业成效显著的小额贷款公司营业税和所得税或进行财政补贴、贴息。二是加强配套支持。如将小额贷款公司纳入征信体系、落实涉农奖补新政，不断夯实小额贷款公司经营发展基础。