郑杨：从上海试点看网络小贷监管
2018-01-25

    网络小贷和“现金贷”这两个不同的范畴存在一定的交叉和关联。监管者应从严把控、审慎试点。在此次集中整治中，可分类处理，不搞一刀切，并以此为契机，建立金融监管的长效机制。
    试点初心：服务实体经济
    2008年5月，银监会和人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）。文件的出台正式拉开了全国小额贷款公司试点的序幕，首开地方金融机构“地方审批、地方监管”之先河，至今仍是指导小贷试点工作的最高层级文件。追本溯源，其制度设计是为了有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区。经过近十年的蓬勃发展，目前全国已有近万家小额贷款公司。作为草根金融组织的小贷公司，发挥了其金融毛细血管的作用，在支持小微企业和“三农”的“短、小、频、急”的资金需求、助力地方经济发展等方面发挥了积极作用。
    上海是全国较早开展小额贷款公司试点的地区，目前已有128家小额贷款公司，注册资本达207亿元，为本市“三农”和小微企业发展提供了较好的金融支持。在这些公司试点过程中,逐渐形成了一批综合运用互联网作为获客渠道，依托即时场景、网络消费和交易数据分析，在网上完成申请到放款到最终还款全流程的小贷公司。这类从事网络小额贷款业务的小贷公司自身业务快速发展，改善了小贷行业的业务结构。
    在目前上海128家已设立的小额贷款公司中，有14家开展了网络小贷业务，其中实际运营的有13家，注册资本总额达到42.50亿元。截至2017年三季度末，贷款余额32.64亿元，贷款笔数53.95万笔，贷款用户38.80万户，融资余额7.64亿元，平均贷款利率11.57％。
    这些从事网络小贷业务的小贷公司与传统小贷公司相比,呈现出明显的特点：一是网络小贷的业务规模发展速度快。网络小贷业务发展一旦业务模式清晰，则具备一定的爆发力。二是“小额、分散、短期”的小贷业务特性得到充分发挥。三是与传统小贷比，网络小贷呈现较好的风险控制水平，逾期率低于传统小贷模式。但与此同时，也一定程度上存在法人治理结构虚化、业务透明度不够、信息披露不足等问题。
    需要澄清的一点是，从严格意义上讲，上海并没有批设过网络小贷公司或者是互联网小贷公司，而是允许符合条件的小贷公司从事网络小额贷款业务试点。目前，上海有14家从事网络小贷业务试点的小贷公司。它们并不是一类新的小额贷款公司，而仅仅是获得了网络小额贷款业务的试点资格，是小贷公司嫁接了互联网技术手段的一种创新。
    上海在开展网络小贷业务试点上是非常慎重的。本市在2016年底出台了《上海市小额贷款公司互联网小额贷款业务专项监管指引（试行）》（下称：《监管指引》）。“试行”两个字,体现出我们对这一试点的审慎态度。
    《监管指引》的出台有两方面的考虑：一是现实的需要，不少互联网企业提出在本市开展网络小贷业务的申请，当时国家金融管理部门对网络小贷业务尚未出台统一的专项监管指引，只能靠地方自己摸索。二是网络小贷业务具有自身的鲜明特点：比如业务范围遍及全国、纯线上运营、经营模式特殊、依靠大数据实行自动审批、放贷笔数数量巨大等。同时风险点也很特殊，如客户身份识别风险、数据安全风险等较为突出。
网络小贷业务突破了地区限制，风险点不少，一旦产生问题，处置难度较大。所以必须要严格准入，同时还要加强监管。正是在这样的背景下，上海市才出台了《监管指引》。
    从严把控，审慎试点
    只有管得住，才能放得开。上海始终把“管得住”放在第一位，网上业务的无边界性、平台之间风险的交叉传染性、庞大客户信息的安全性、融资杠杆的适当性等，都是网络小贷业务监管面临的难题。在制定《监管指引》时，上海从六个方面提出了较高的监管要求，并得到了国家金融管理部门的高度肯定。具体有“六关”：
    第一，主发起人关。小贷公司从事网络小贷业务,其主要发起人必须要有很强的资信和实力,我们认为必须是国内排名靠前的互联网企业,或者是有互联网平台支持的全国性大中企业集团。此外，对发起人背景和资信情况也有明确要求。上海还严格审核盈利模式，比较欢迎围绕主发起人产业链或供应链的业务模式。这两年上海新批的小贷公司，都要求主发起人是上海企业，要符合金融企业属地监管要求，同时不支持一家集团在多地发起设立或开展网络小贷业务。
    第二，法人治理关。针对前期法人治理虚化的问题，上海提出试点网络小贷业务的小贷公司总经理以及有关产品、风控、运营部门等关键管理岗位的负责人，不得同时在小额贷款公司主要发起人企业（集团）兼职，必须专职、专责、到位，并在本市办公。上述人员发生变更需及时报备，确保一旦产生问题责任能够追究到人。
    第三，资金关。在贷款金额方面，上海依据国家互联网金融风险专项整治工作的要求，率先在全国提出，对于网络小贷业务的贷款笔均金额作出限制，即借款人为自然人的上限原则不超过人民币20万元；借款人为法人或其他组织的上限原则不超过人民币100万元，以防止P2P公司借小贷公司名义开展业务，进行监管套利。在融资方面，严格控制杠杆倍数。在放贷账户方面，公司的放贷资金（含自有资金及外部融资资金）须实施专户管理。在贷款资金用途方面，禁止发放“校园贷”和“首付贷”，禁止发放贷款用于股票、期货等投机经营。
    第四，风控关。上海对风险控制体系提出了明确要求。公司应建立从客户身份识别到贷款资金流向跟踪的全流程风控体系，包括基于大数据的风控模型、风险识别的机制、风险监测的手段、风险处置的措施等。
    第五，系统关。上海提出了对业务信息系统和业务资料保存的具体要求。业务信息系统须具有完善的防火墙、入侵检测、数据加密以及灾难恢复等网络安全实施和管理制度，保障系统的安全稳健运行和各类信息的安全。公司应记录并保存包括业务申请、贷款合同和放款资料等数据和资料的电子文档，并定期开展安全评估。
    第六，合规关。在信息披露方面，公司应有独立的网站（页），显示公司的基本信息，还应对本公司提供的相关产品进行详细描述。在负面清单方面，明确提出一些禁止性规定：如禁止通过互联网小额贷款平台进行非法集资和吸收公众存款；禁止通过互联网小额贷款平台为本公司融入资金；禁止未经批准同意开展信贷资产转让及相关业务等。
    通过上述六道关口的把控，上海的网络小贷业务具有较好的合规性。一是在资金运用方面，网络小贷业务平均单笔金额不到1万元，远低于传统小贷，严格符合贷款“小额、分散”的要求。二是在利率方面，网络小贷业务平均利率为11.57％，也严格符合国家最高限额24％的要求，在全国也算比较低的。三是在融资方面，截至2017年9月末，上海试点网络小贷业务的小贷公司融资余额总计为7.64亿元，融资率为18.5％，严格符合50％银行融资比例的上限要求，而且全部为银行融资，没有进行资产证券化出表。
    坚决清理违规
    去年4月份开始，国家金融管理部门启动了对互联网金融的专项清理整顿。我们当时判断，会有不少违规的P2P网络借贷平台等互联网金融公司借机洗白，借成立网络小额贷款公司的名义从事网络借贷业务，所以在去年出台的《监管指引》中设定较高的门槛，也有把这些想钻空子的企业挡在门外的考虑，实际上也确实发挥了作用，上海至今没有一家以P2P公司为主发起设立的小贷公司。
    从全国的情况看，有所不同。由于各地监管尺度不一，对股东资质审核标准差别较大，同一公司在多地设立网络小贷公司情况较多，部分网络小贷公司通过资产证券化方式实现资产出表的问题较为突出。甚至部分网络小贷公司业务异化，从事“现金贷”等业务。
    近期，多家媒体报道了“现金贷”违规乱象，引起社会高度关注。“现金贷”以无场景依托、无指定用途、无客户群体限定、无 抵 押等为特征，近年来借助网络平台疯狂发展。“现金贷”模式较多，如助贷模式、类资产证券化模式、直接放贷模式等，本质上是以高利息覆盖高风险。总体上看，“现金贷”业务存在以下危害：一是畸高利率。“现金贷”贷款利率畸高，还收取砍头息、高额逾期滞纳金等，年化利率最高可超过500％，远超24％的红线，具有很强掠夺性。二是利费不清。用各种名目收取手续费、信息认证费、快速信审费、账户管理费、风控服务费等费用，规避利率红线。三是过度借贷、重复授信。“现金贷”门槛很低导致过度借贷，畸高的利息导致债务快速累积，贷款人被迫从其他平台借新贷还旧贷，陷入以贷养贷的债务陷阱。四是不当催收。“现金贷”机构采用暴力、恐吓、侮辱等方式催收贷款。如强制获取贷款人通讯录等个人信息，一人欠款亲戚朋友饱受骚扰。五是侵犯个人隐私。以“大数据”为名窃取、滥用客户隐私信息，并明码标价在“现金贷”平台、中介之间倒卖客户信息。上述违规违法行为，风险和危害极大。近期一些“现金贷”代表性机构高调扎堆赴境外上市，进行监管套利，更是引起了国家金融管理部门和社会高度关注。
    早在2017年初，P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室就发布通知，将“现金贷”纳入了互联网金融风险专项整治的工作框架。至11月21日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室发布《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》，自即日起各级小额贷款公司监管部门一律不得新批设网络（互联网）小额贷款公司，禁止新增批小额贷款公司跨省（区、市）开展小额贷款业务。11月23日，国家金融管理部门专门召开会议，对下一步规范“现金贷”业务和网络小额贷款公司专项整治工作进行了部署。12月1日，《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》正式出台。
    此次清理整顿，按照全国金融工作会议“所有金融业务都要纳入监管”的精神，强调了“设立金融机构、从事金融活动，必须依法接受准入管理”的原则，有利于加强互联网金融监管，健全金融监管体系。另一方面明确了“现金贷”业务的开展原则，对其本质特征、利率红线、融资来源和杠杆率、贷款对象、贷后催收、客户信息保护等提出了明确要求，有利于促进金融业务活动回归本源，服务实体经济。上海将严格按照国家金融监管部门确定的原则和要求，制定本市的整顿计划，全力做好“现金贷”和网络小贷专项整治工作，坚决守住风险底线。
    分类处理，建立长效机制
    从更广的角度看，当前的“现金贷”清理规范工作可以作为一个构建地方金融监管体制和长效机制的良好试点样本。
    网络小贷和“现金贷”这两个不同的范畴存在一定的交叉和关联。从目前情况看，部分没有放贷业务资质的“现金贷”平台，借壳网络小额贷款公司，利用其具有合法放贷资质、无业务地域限制、融资方式较为灵活等优势，违规从事“现金贷”等业务。对此类情况，按照全国金融工作会议“所有金融业务都要纳入监管”的精神，必须坚决予以严厉打击。另外，一些网络小贷公司或者自身违规开展“现金贷”业务，或者为“现金贷”平台提供资金支持，也要予以集中整治。目前上海正在根据要求组织排查,从日常检查情况看，上海绝大部分网络小贷业务是围绕场景和供应链来开展业务的，如发现违规者，将严格按照中央要求进行清理整顿。
    另一方面，清理整顿也绝不能搞“一刀切”。在操作过程中要做到三个区分：一是要区分“现金贷”和消费信贷。“现金贷”的特征是无场景依托、无指定用途、无客户群体限定、无 抵 押等，从贷款对象、利率水平、风控力、催收手段等来看，与消费贷款有本质区别。二是区分“现金贷”业务的各类参与主体。目前，P2P网络借贷平台、互联网金融企业、网络小贷公司、部分持牌金融机构等均有涉及“现金贷”业务的情况。网络小贷公司只是参与“现金贷”业务的机构之一。三是要区分正常网络小贷业务和违规“现金贷”业务。重点是打击违法违规从事“现金贷”业务的网络小贷公司，对于依法合规从事正常网络小贷业务的小贷公司，特别是发起人背景和实力强大、信誉良好、有开展网络小贷业务真实需求，而且其业务产品确实服务于实体经济、服务于产业链、或具有真实消费场景的小贷公司，依然要支持其试点和正常发展。
    在此次中央对网络小贷进行整改之前，上海正在分批对已经开展网络小贷业务的公司对照《监管指引》的要求进行整改。接下来，上海将严格按照国家金融管理部门制定的批设标准和监管标准对网络小贷业务进行试点和监管。
    规范发展网络贷款业务，离不开长效监管机制的保障，这主要有以下三个层次：
    一是要进一步形成统筹协调的金融监管体制。目前，新的金融监管体制正在逐步形成。中央已经设立了国务院金融稳定发展委员会，对地方政府来说，要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则做好地方金融机构监管工作，强化属地风险处置责任。对于地方金融机构监管工作来说，由中央制定统一规则，地方负责监管，中央负责督导检查，这将是未来的一个长效工作机制。
    二是要建立更加高效的监管机制和明确的监管规则。网络借贷包括个体网络借贷（即P2P网络借贷）和网络小额贷款。目前，网络借贷已明确由银监会负责监管。针对当前小贷公司监管规则不明确的问题，银监会等正在研究修订2008年制定的小贷公司监管规则。“现金贷”规范清理工作不仅涉及P2P网络借贷平台、互联网金融企业、银行业金融机构和网络小贷公司，还涉及大量非持牌机构，需要按照堵疏结合、标本兼治的原则，集中各方监管力量，多管齐下、综合治理。我们将在国务院金融稳定发展委员会的指导下，在人民银行和银监会的领导下，加强央地联动和部门协同，做好具体监管工作。
    三是要形成机构监管和行为监管并重的监管思路。机构监管是行为监管的基础，行为监管是机构监管的方向。对网络贷款来说，银监会负责行为监管，制定负面清单，保护金融消费者权益，地方金融监管部门负责机构监管，做好准入管理和风险处置。在金融创新过程中，金融产品与服务的范围在不断变化，金融机构的边界也在不断变化，监管规则和监管边界也需要不断变化。网络小贷如何发展和监管，应作为地方金融机构发展和监管长久而重要的议题之一。此次规范整顿可以为深化这一议题提供一个很好的样本和契机。
                                    （作者系上海市金融服务办公室主任）