浅议上海市小额贷款公司监管路径之演变
2017-06-13

    摘要：2016年下半年，上海地区相继出台了小额贷款公司监管新规与互联网小额贷款业务监管指引，新规在完善《关于本市开展小额贷款公司试点工作的实施办法》等相关“旧法”的基础上，实现了地方立法对“传统网络小额贷款业务”与“互联网小额贷款业务”的并轨监管。本文将从上海市小额贷款公司监管规范入手，梳理并评析上海地区小额贷款公司监管演变。

一、 上海市小额贷款公司监管演变路径之梳理

自2008年5月4日《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）发布以来，上海市相继出台了《关于本市开展小额贷款公司试点工作的实施办法》（沪府办发[2008]39号，下称“《实施办法》”）、《上海市小额贷款公司监管办法》（沪府办发[2016]42号，下称“《监管办法》”）以及《上海市小额贷款公司互联网小额贷款业务专项监管指引（试行）》（下称“《互联网小贷指引》”），在监管规范相继更新与落地的过程中，上海地区小额贷款公司监管在准入资格、业务运营、监管红线等方面发生了如下演变：

(一) 股东要求

根据上表，就主要发起人要求而言，《监管办法》较之于《实施办法》对净资产、三年利润总额两项指标提出了“翻倍”要求。同时，《监管办法》取消了发起人住所的“区（县）一级”限制，即小额贷款公司主要发起人注册地且住所须在上海市，不再局限于试点区（县）。

此外，针对从事互联网小额贷款业务的小额贷款公司，其主要发起人需进一步满足：（1）高知名度；（2）具有长期互联网业务从业经验两种要求，这些都是对于主要发起人的资历经验的一种强调。资历经验是指在做出投资决策时，知识、能力和经验上所具备的专业性，具体体现在知识背景、职业、商业经验、投资经验、谈判磋商能力等多个方面，对于该两项要求的具体标准，将由主管部门进行审定确认。

(二) 注册资本要求

根据上表，上海市小额贷款公司注册资本要求呈现上升趋势，且应满足：（1）来源真实合法；（2）以货币出资；（3）一次性足额缴纳；（4）非借贷和委托资金四个条件。

由于《关于小额贷款公司试点的指导意见》效力位阶较低，并且又允许各地地方政府根据实际情况制定相应的管理办法，因此小额贷款的设立大多执行的是地方政府规定的准入条件。《监管办法》较《实施办法》对于股东和注册资本提出了更为严格的准入条件，而过高的准入条件限制可能使得大量的民间资金仍然活跃在灰色金融地带，使通过民间融资合法化这一解决“三农”资金匮乏和化解金融风险的良好初衷大打折扣。

(三) 股权结构要求

根据上表，上海市小额贷款公司的股权结构要求趋于“宽松化”监管，股东持股比例集中度大幅度提高，且对特定类型的小额贷款公司在股权结构等方面将予以特殊支持，此举可以避免因股权分散而影响小额贷款公司的发展。

(四) 运营资金来源

长期以来，小贷公司自身性质为只贷不存，“只贷不存”的硬性规定加剧了小额贷款公司资金来源不足的问题。小贷公司的平稳运营主要依靠其自身有限的本金，只有上一笔贷款的安全收回，才能保证下笔业务的正常经营，由于货币的时间价值，一旦出现逾期还款，对于小贷公司来说就是一种损失，因此，如何确保小贷公司稳定的的资金来源，是重中之重。

根据上表，一方面，《监管办法》为小额贷款公司的创新融资方式保留了“敞口”，我们考察实践中小额贷款公司的“融资渠道”，除股东注资、捐赠资金、银行贷款之外，小额贷款公司资产证券化案例由来已久，小额贷款公司通过地方交易所（包括地方股权交易所和地方金融资产交易中心等）进行融资的案例也比比皆是，更有甚者，小额贷款公司直接通过互联网平台转让信贷债权/收益权获取融资（在该等交易模式中，小额贷款公司往往还需要承担回购义务），严格来看，除资产证券化业务外，前述其他创新融资方式均存在合规问题。另一方面，《互联网小贷指引》又对互联网小额贷款公司的运营资金来源划定了“四条红线”，明确禁止其未经批准通过信贷资产转让获取债权融资。

(五) 业务区域

根据上表，上海市小额贷款公司业务区域限制已从“区（县）一级”调整为“市一级”，与此前国务院法制办公室发布的《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》第十五条的相关规定保持一致。同时，从《互联网小贷指引》的条文内容来看，互联网小额贷款业务将突破“省/自治区/直辖市一级”的业务开展区域限制，能够面向境内自然人、企业等开展线上放贷业务。

(六) 贷款限制及利率

根据上表，《监管办法》同时取消了“50%以上的借款人贷款余额不超50万元”和“贷款利率下限”的规定。同时，《互联网小贷指引》对互联网小额贷款业务中的贷款限额参考了个体网络借贷的监管规定，原则上限定为“20/100”标准，并对互联网小额贷款放贷资金提出了专户管理要求。

贷款的利率水平在相当大的程度上决定了小额贷款公司的盈利水平，利率的高低决定了小额贷款公司利润的多寡。《监管办法》相比于《实施办法》和《关于小额贷款公司试点的指导意见》取消了贷款利率的下限，而仅仅规定了贷款利率的上限由司法部门规定，给予了小贷公司对于贷款利率下限更大的自由决定权，赋予小贷公司更大的调整空间，由市场进行调控，更有利于资源的优化配置，同时取消贷款利率下限限制，也有利于中国人民银行的货币政策传导。

(七) 业务红线

根据上表，可见“非法集资”一直以来都是小额贷款行业的监管底线，随着互联网金融在国内的蓬勃发展，互联网小额贷款应运而生，其业务模式对监管提出了新的挑战，因而在《监管办法》规定的业务红线之外，《互联网小贷指引》针对互联网小额贷款业务提出了六条业务红线。

二、 关于监管演变的几点评述

从上述七点演变来看，上海地区小额贷款监管呈现出“整体收紧，部分放宽”的趋势：

（一）从业机构资格准入门槛升高

该点在股东/主要发起人资质要求、注册资本等方面表现明显。一方面，《监管办法》对于主要发起人提出了更高的财务指标要求，《互联网小贷指引》针对互联网小额贷款公司的主要发起人则强调其应具备“互联网”基因；另一方面，《监管办法》将实缴注册资本要求提升至2亿（特定情形下可降低至1亿）。通过抬高准入门槛，旨在吸引优质机构进入上海地区小额贷款行业，在公司设立环节寻求“股东背景背书”。

（二）股权集中度限制大幅松绑，业务区域显著扩大

《监管办法》对单一股东及其关联方在小额贷款公司中的持股比例限制放宽至80%，且明确提出对于大型互联网企业发起设立的网络小贷公司以及境内外知名金融机构等发起设立、引入小额贷款先进技术的小额贷款公司予以特殊支持。同时，《监管办法》明确上海市小额贷款公司可在全市范围内开展业务，互联网小贷业务可面向全国范围开展线上放贷业务。新规在股权集中度方面的松绑以及在业务区域方面的扩展，意味着主要发起人对小贷牌照控制权的提升，小额贷款公司业务空间显著扩大，将吸引更多的企业进入小额贷款行业。

（三）运营资金来源留有敞口，小额贷款公司再融资实践有待进一步监管指引

面对旺盛的贷款需求, 各家小额贷款公司资金缺口都相当大，无法满足客户需要。我们考察实践中的小额贷款公司“创新融资方式”，既包括需完成前置审批/备案程序的资产证券化（阿里巴巴专项资产管理计划）、私募债（浦东浩大小贷公司私募债），也包括地方金融资产交易中心挂牌转让、通过互联网金融平台直接转让债权/债权收益权等方式。以重庆金融资产交易所有限责任公司于2011年推出小额贷款资产收益权转让交易为例，其在行业实践中被认定为“类资产证券化产品”，业务基本流程如下图所示：

针对上述产品，银监会特别下发了《关于小贷资产证券化有关风险提示》，认为《关于小额贷款公司试点的指导意见》等相关规定未允许小贷公司开展信贷资产证券化和向公众发行受益权凭证的业务，因而该产品缺乏法律依据和制度规范。然而，近年来针对小额贷款公司融资方式的监管呈现逐渐宽松的态势，例如2014年01月19日，中共中央、国务院下发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中提到：“对小额贷款公司，要拓宽融资渠道。”此外，《监管办法》在针对小额贷款公司资金来源方面，除了重申银监会23号文的要求之外，还增加了“对符合条件的小额贷款公司可按本市相关规定创新融资方式，扩大可贷资金规模”的表述。以目前行业实践中大量存在的地方金融资产交易中心挂牌转让模式为例，其典型交易结构可总结如下图：

上述产品模式可能在如下三方面存在合规问题：

首先，从《监管办法》规定来看，小额贷款公司“创新融资方式”需满足“符合条件”和“按本市相关规定”两个前提，小额贷款公司拓宽融资渠道和创新融资方式是否包括通过地方金融资产交易中心开展类资产证券化业务目前尚无定论，有待监管部门的进一步指引。

其次，前述挂牌业务存在被认定为违反《国务院关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发[2011]38号）、《国务院办公厅关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发[2012]37号）关于“不得将任何权益拆分为均等份额公开发行”、“权益持有人累计不得超过200人”规定的监管风险。小贷公司主要是为具有一定经济实力的中小企业的需求进行服务，而不是为了中低收入的群体的减贫甚至脱贫。尽管我国小贷公司的单户贷款规模是国外的小额信贷金额的50倍以上，但是仍旧无法满足我国客户的贷款需求，因此一些小贷公司将大额的贷款进行拆分以满足监管标准。

最后，以P2P网络借贷信息中介机构为典型的互联网平台在参与地方金融资产交易中心挂牌产品“销售”过程中，其在交易中实际承担的职责（包括“承销商”、“资金管理方”以及“受托管理人”等多种身份）与其应当具备的信息中介属性不符，鉴于《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》已将网络借贷信息中介机构的行为监管职责划归银监会，且要求地方金融监管部门为网络借贷信息中介机构办理备案登记，因此我们理解，国家至少在监管层面已将网贷机构等互联网金融平台视为类金融机构。在该等定性下，如果地方金融资产交易中心的产品模式被认定为不合规，则互联网金融平台很有可能因其为地方金融资产交易中心提供的承销、资产划转、代理买卖等服务而承担相应的监管责任。

（四）防范非法集资列为监管重点，互联网小贷业务部分监管规则参考P2P规范执行

从新规内容来看，关于互联网小额贷款业务的开展，基本遵循了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的相关精神，并参考了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的相关规定，由此可见，小额贷款行业的监管底线仍体现在“非法集资”，而在互联网语境下的小额贷款业务，因线上业务开展引发的“受众广”、“业务范围面向全国”之必然性，新规对互联网小额贷款业务开展中可能面临的“非法集资”问题进行了进一步的细化列举，包括“通过线上平台为小额贷款公司融入资金”、“未经批准开展信贷资产转让及相关业务”、“通过线上平台销售或转让信贷产品”等，同时参考P2P网络借贷信息中介机构的监管规定，亦提出了“20/100万贷款限额”、“放贷资金专户管理”以及“客户信息保护”等要求。

三、 结语

总体而言，上海地区《监管办法》与《互联网小贷指引》的出台，实现了“传统网络小额贷款业务”与“互联网小额贷款业务”的并轨监管。对于小贷公司的监管，不仅要完善小贷公司的自身机制和把握小贷公司的正确发展方向，从而有利于实现普惠金融的目标，更要根据小贷公司自身的特点不断完善法律环境和调整监管方法，对小贷公司予以积极的支持和引导，使其可以持续稳健的发展。可以预见的是，新规将吸引一批优质企业进入小额贷款行业（尤其是互联网小额贷款行业），从而有效促进上海地区小贷行业的蓬勃发展，但相关规范在实践中的具体实施，仍有待业务开展与监管实践的进一步磨合。

（作者：刘新宇 彭凯 大成律师事务所律师）